Der Privatisierungsdruck der EU

Wer entscheidet eigentlich, ob kommunale Verkehrsunternehmen wie die Berliner BVG privatisiert werden? In der Berliner Debatte um die Umstrukturierung der Verkehrsbetriebe hört man immer wieder die Jahreszahl 2007. In diesem Jahr, so verkündet es Finanzsenator Sarrazin immer wieder, müsse die BVG wettbewerbsfähig sein, denn Berlin sei ab 2008 durch europäisches Recht gezwungen, Verkehrsdienstleistungen öffentlich auszuschreiben. Auch die BVG selbst schließt sich dieser Erklärung an und begründet damit die einschneidenden Sparmaßnahmen.

Doch was steckt tatsächlich hinter der Jahreszahl 2007? Und schreibt europäisches Recht tatsächlich vor, wie der Nahverkehr in Berlin auszusehen hat? Interessant für die BVG ist das Jahr 2007 erst mal nicht aufgrund europäischer Veränderungen, sondern aufgrund der Tatsache, dass zum Ende dieses Jahres der Unternehmensvertrag zwischen dem Land Berlin und der BVG ausläuft. Der 2000 abgeschlossene Vertrag regelt die Bedingungen, zu denen die BVG als Anstalt öffentlichen Rechts (AöR) Subventionen vom Land bekommt. Er sieht einerseits die Sicherung des Fortbestands der BVG als öffentliches Unternehmen und andererseits die deutliche Absenkung des Landeszuschusses bis 2007 vor. Der Großteil der Einsparungen soll durch Personalabbau und die Gründung des Tochterunternehmens Berlin Transport GmbH realisiert werden. Diese GmbH ist eine Beschäftigungsgesellschaft, mit der die BVG das Lohnniveau der Angestellten massiv senken konnte (siehe dazu auch Struktur des Berliner ÖPNV).

Das absehbare Ende des Unternehmensvertrags wird nun von vielen genutzt, ihre Zukunftsvorstellungen der BVG zu verbreiten. Finanzsenator Sarrazin bringt dabei immer wieder die Privatisierung der BVG ins Gespräch und verkündet öffentlich, dass er die BVG am liebsten für einen Euro verkaufen würde, wenn sich denn ein Investor finden würde. Fertige Konzepte für die Privatisierung hat auch die Berliner FDP schon in der Tasche: Sie möchte aus dem Unternehmen vier Kapitalgesellschaften ausgliedern und einzeln verkaufen. Verweise auf europäisches Recht werden von Privatisierungsbefürworter/innen dabei immer wieder gerne als Totschlagargumente herbeigezogen.

Das Wettbewerbsrecht der EU...

Die Europäische Union ist primär eine Wirtschaftsunion. Die Schaffung eines gemeinsamen Binnenmarktes, strukturiert nach den Prinzipien der freien Marktwirtschaft, ist das zentrale Projekt der Gemeinschaft. Das Wettbewerbsrecht, dass den freien Wettbewerb durchsetzen und sichern soll, nimmt in der Rechtsordnung der EU eine gewichtige Rolle ein. Die Organe der EU, insbesondere die Kommission, haben in diesem Bereich weitgehende Kompetenzen. Instrumente sind neben dem Kartellverbot und der Fusionskontrolle die Kontrolle staatlicher Beihilfen. Als staatliche Beihilfen zählen sämtliche staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Begünstigungen für Unternehmen oder Produkte. Die Zahlungen des Landes Berlin an die BVG sind eine solche Beihilfe und unterliegen demnach auch der Kontrolle der EU. Denn für die Wettbewerbsordnung der EU ist es unerheblich, ob es sich dabei um öffentliche oder private Unternehmen handelt.

Von zentraler Bedeutung ist Artikel 86 des EG-Vertrages. Er regelt die Stellung von öffentlichen Dienstleistungen im Wettbewerbsrecht. Er stellt klar, dass öffentliche und private Unternehmen im Wettbewerbsrecht grundsätzlich gleichgestellt sind. Ausnahmen vom Wettbewerbsrecht sind nur unter zwei Bedingungen möglich: erstens, wenn das Wettbewerbsrecht „die Erfüllung der ihnen (d.h. den Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut sind. Anm.d.Verf.), übertragenen besonderen Aufgabe rechtlich oder tatsächlich verhindert“, und zweitens, wenn durch Ausnahmen „die Entwicklung des Handelsverkehrs (...) nicht in einem Ausmaß beeinträchtigt (wird), das dem Interesse der Gemeinschaft zuwiderläuft.“ (Art. 86.2 EGV). Der Artikel unterstreicht, dass die privatwirtschaftliche Erbringung von Diensten auf freien Dienstleistungsmärkten den Regelfall darstellt. Die Erbringung von Dienstleistungen durch öffentliche Unternehmen ist somit streng reglementiert und Eingriffe in das Marktgeschehen sind nur dann zu rechtfertigen, wenn die Erbringung der jeweiligen Dienstleistungen im freien Wettbewerb nicht möglich ist.

Im EU-Recht gibt es zwar keinerlei Pflicht zu privatisieren, doch seine Regelungen zwingen öffentliche Unternehmen, sich weitestgehend wie private Unternehmen zu verhalten. Dies hat weitreichende Konsequenzen für öffentliche Dienstleistungen: Sie werden den selben Marktzwängen unterworfen, denen private Unternehmen auch unterliegen, und ihre Möglichkeiten von der Profitlogik abzuweichen, werden beschränkt. Diese Regelungen betreffen sämtliche öffentlichen Dienstleistungen. Für einzelne Sektoren entwickelte die EU Verordnungen und Richtlinien, die die Wettbewerbsregeln spezifizieren. 1991 hat die EU mit der Neufassung der Verordnung Nr. 1191/69 neue Regeln für den Öffentlichen Personennahverkehr (ÖPNV) festgelegt. Dabei wurde erstmals das Prinzip der geringsten Kosten vorgeschrieben. Demnach muss eine Behörde Dienstleistungen, für die sie Subventionen zahlt, öffentlich ausschreiben und demjenigen Bewerber den Zuschlag erteilen, der die geringsten Kosten für die Allgemeinheit mit sich bringt, sprich: der am billigsten ist. Die Verordnung wurde 1993 in das deutsche Personenbeförderungsgesetz übernommen. Dennoch veränderte sich erst mal nicht viel, denn die Träger des ÖPNV in der BRD, in der Regel die Kommunen, fühlten sich von der Regelung nicht betroffen.

Um das zu verstehen, muss man sich gebräuchliche Praxis im ÖPNV anschauen: Verkehrsbetriebe bieten ihre Dienstleistungen gemäß entsprechender Nahverkehrspläne an. Die Einnahmen aus Fahrkarten, Werbung usw. reichen in der Regel nicht aus, um die Kosten zu decken. Das Defizit wird dann vom Eigentümer, in der Regel Gemeinden, Städte oder Landkreise, ausgeglichen. Der Ausgleich des Defizits wurde und wird zum Teil immer noch nicht als Subvention begriffen, sondern als „sonstiger Ertrag im handelsrechtlichen Sinne“. Mit dieser Sichtweise kann die Ausschreibungspflicht und das Prinzip der geringsten Kosten umgangen werden, da die Unternehmen damit als „eigenwirtschaftlicher Verkehr“ gelten.

Diese Praxis wurde jedoch durch ein Gerichtsprozess grundlegend in Frage gestellt. In Sachsen-Anhalt klagte ein Verkehrsunternehmen gegen die Genehmigungsbehörde. Diese hatte einen Auftrag an ein konkurrierendes Unternehmen vergeben, das die entsprechenden Linien seit längerer Zeit betrieb. Nachdem das klagende Unternehmen in erster Instanz Erfolg hatte, ging die Genehmigungsbehörde in Revision. Das zuständige Bundesverwaltungsgericht setzte das Verfahren aus und rief den Europäischen Gerichtshof (EuGH) in Luxemburg an. Er sollte klären, unter welchen Voraussetzungen Zuschüsse der öffentlichen Hand an Verkehrsunternehmen nach EU-Recht möglich sind. Das Urteil, das der EuGH am 24. Juli 2003 vorlegte, ist unter dem Namen „Altmark Trans Urteil“ bekannt geworden. Es gilt als wegweisend, nicht nur für den ÖPNV, sondern für alle öffentlichen Dienstleistungen.

Der EuGH stellte fest, dass es rechtmäßig ist, Ausgleichszahlungen an Unternehmen zu leisten, die gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen erfüllen. Allerdings nur in sehr engen Grenzen: Erstens müssen die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen klar definiert sein. Zweitens ist die Methode, nach der der Ausgleich berechnet wird, vorher objektiv und transparent festzulegen. Drittens darf der Ausgleich nicht über das hinausgehen, was erforderlich ist, um die Kosten der Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen zu decken. Viertens ist dieser finanzielle Ausgleich auf Grundlage einer Analyse der Kosten zu bestimmen, die bei einem durchschnittlichen, gut geführten Verkehrsunternehmen entstehen würden.

... und die Folgen für die BVG

Die bisherige Praxis, also die pauschale Übernahme der Verluste eines Verkehrsbetriebs, ist unter diesen Bedingungen nicht mehr möglich. Stattdessen muss jede Gemeinwohlverpflichtung exakt definiert werden. Das ist jedoch für ein komplexes Verkehrsunternehmen nicht ganz einfach, was am Beispiel der BVG deutlich wird. Die Aufgaben der BVG, die mit einer Gemeinwohlverpflichtung verbunden sind, lassen sich nicht einfach auf die Aufrechterhaltung des Verkehrs auf bestimmten Linien beschränken. Auch die Gewährleistung bestimmter Ermäßigungen für Fahrgastgruppen, die Erfüllung sozialer und ökologischer Aufgaben und selbst der Betrieb des U-Bahn-Museums sind Gemeinwohlaufgaben, die jeweils genau spezifiziert werden müssten.

Die größten Schwierigkeiten ergeben sich jedoch durch die Vorgabe, dass der finanzielle Ausgleich sich an den Kosten orientieren müsse, die ein „durchschnittliches, gut geführtes Unternehmen“ für die Erfüllung dieser Aufgaben verlangen würde. Das ist nichts anderes als eine Verpflichtung des Unternehmens, Kosten und Gehälter zu drücken, denn diese machen einen Großteil der Ausgaben aus. Die Folgen sind das Unterlaufen von Tarifverträgen, längere Arbeitszeiten und schlechtere Arbeitsbedingungen. All das wurde bei der BVG bereits in den letzten Jahren eingeleitet. Fraglich ist ferner, inwieweit es der BVG in Zukunft noch möglich sein wird, sich in ökologischen und sozialen Fragen nicht nur an vorgeschriebenen Mindeststandards zu orientieren. Denn Ausgleichszahlungen für besondere ökologische und soziale Unternehmensführung wird es nicht mehr geben, es sei denn, sie werden vorab exakt definiert, was jedoch nur schwer möglich sein dürfte.

Unklar ist jedoch vor allen, ob die BVG in Zukunft überhaupt noch den Auftrag bekommt, in Berlin den öffentlichen Nahverkehr aufrecht zu erhalten. Es könnte nämlich auch dazu kommen, dass das Land Berlin einzelne Linien oder Linienpakete ausschreibt, die dann jeweils von dem Unternehmen betrieben werden, das das billigste Angebot einreicht. Es ist also durchaus denkbar, dass das Streckennetz der BVG in ein paar Jahren von lauter unterschiedlichen Unternehmen betrieben wird. Wenn es nach der Europäischen Kommission ginge, wäre Berlin sogar zur Ausschreibung verpflichtet: Seit 2001 arbeitet sie an der Überarbeitung der Verordnung über öffentliche Personenverkehrsdienste auf Schiene und Straße, im Juli 2005 hat sie dazu einen zweiten Entwurf rausgebracht. Dieser Entwurf sieht vor, dass Verkehrsdienstleistungen nur dann nicht öffentlich ausgeschrieben werden müssen, wenn sie entweder selbst von der Kommune, der Stadt oder dem Land oder von einem internen Betrieb angeboten werden. Als intern gilt ein Betrieb jedoch nur, wenn der Auftraggeber über diesen die vollständige Kontrolle ausübt, etwa so wie über seine eigene Verwaltung, wenn der Betrieb sämtliche Personenverkehrsdienste innerhalb des Zuständigkeitsgebiets ausführt und wenn der Betrieb ausschließlich für diesen einen Auftragsgeber tätig ist.

Vor diesem Hintergrund könnten einige der zur Zeit staffindenden Umstukturierungen der BVG erhebliche Nebenwirkungen haben. Die BVG ist vor einigen Jahren in eine Anstalt öffentlichen Rechts (AöR) umgewandelt worden. Durch diese Umwandlung kontrolliert das Land Berlin seine Verkehrsbetriebe nur noch indirekt, noch weniger Kontrolle kann das Land auf die Tochterunternehmen ausüben. Ferner ist die BVG nicht nur für das Land Berlin tätig: ihre Tochterunternehmen zielen zunehmend auf Privatkunden (z.B. Bus-Ausflüge, Limousinenservice) und erwägen die Teilnahme an Ausschreibungen anderer Städte. So hat sich die BVG-Tochter Berlin Transport GmbH beispielsweise ebenfalls für Verkehrsdienstleistungen in der Altmark beworben. Diese Geschäftsstrategien einiger Teilbereiche des Untenehmens könnten jedoch massive Folgen für die ganze BVG haben und ihren Status als öffentliches Unternehmen gefährden.

Die neoliberale Strategie der EU öffentliche Dienstleistungen zu kommerzialisieren, ist also auch im ÖPNV deutlich zu spüren. Es stimmt allerdings nicht, dass es zur Kommerzialisierung und Privatisierung der BVG keine Alternative gibt. Selbst angesichts der weitreichenden EU-Vorschriften ist der Erhalt der BVG als öffentliches Unternehmen möglich. Wie das aussehen könnte, beschreiben wir auf der Seite Alternativen zur Privatisierung.